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1955年，就在冷战掀起了一波新高潮时，美国国务院启动了“智利计划”。这项计划的目标是在芝加哥大学培训智利的经济学家，这里是资本主义思想的重镇和米尔顿·弗里德曼的学术家园。在回到智利之后，这些年轻的学子就会在拉美爆发的日益激烈的思想之争中大力鼓吹自由市场的原则。在这些思想斗争中，他们的对手是左翼经济学家，后者相信消除贫困和落后的唯一途径就是通过国有化、经济计划和社会主义来扩大国家的作用范围。1961年，在菲德尔·卡斯特罗（Fidel Castro）公开声称自己为一名马克思列宁主义者之后，智利计划成为美国遏制共产主义在拉美地区扩张的不可或缺的战略之一。
在十多年的时间里，这帮被媒体称为“芝加哥小子”的年轻学子对智利的政策制定几乎毫无影响。他们在学术界埋头苦干，训练其他经济学家，撰写专栏文章，发表枯燥无味的学术论文，为大银行和大企业提供咨询。但是，他们并未得到足够的重视。实际上，在位者对待他们的态度经常带着嘲讽和戏谑。
1973年9月11日，奥古斯托·皮诺切特将军发动了一场军事政变，将社会党总统萨尔瓦多·阿连德赶下台，这让形势发生了剧变。军方掌控权力，这是芝加哥小子的天赐良机，使他们得以将米尔顿·弗里德曼及其同事传授的理论付诸实践。在接下来的17年间，他们可以放开手脚，利用智利经济开展一场实验。芝加哥小子解除了对价格和利率的管制，降低关税，将数以百计的国有企业私有化，推行教育补助券制度，创建个人储蓄养老金账户，放松对企业和银行的监管，全面推行市场化。他们采取休克疗法来平衡政府预算，降低通货膨胀率，改革劳动法案，抑制工会的力量，吸引外国投资者，并增强了法治。
当1990年民主制度得以恢复时，与1973年军方将阿连德总统赶下台时相比，这个国家的面貌发生了天翻地覆的变化。在不到20年的时间里，芝加哥小子创建了一个现代资本主义经济。尽管经历了一些混乱并在1982年爆发了一场严重的货币危机，但智利经济的效率、生产率和增长速度仍有显著提高。在财经界，很多人都在谈论当时出现的“智利奇迹”。
然而，这是一场背负原罪的奇迹：它是由一个独裁政权推动的，该政权侵犯人权，对其反对派系统地实施迫害、监禁、酷刑和暗杀。正是由于这个原因，在1990年民主制度恢复之后，该国新任领导人并没有放弃这一由芝加哥小子创建的模式，而其中很多领导人都曾经遭受过皮诺切特的迫害，这让大多数观察家都感到惊讶。继任的中左翼政府没有废除自由市场政策，而是继续深化改革。
确实，新当选的民主政府扩大了社会保障的范围，但是所谓的新自由主义模式的主体架构得到了进一步扩展，比如小政府、极为宽松的管制措施、对世界其他地区完全开放、限制工会运动、极低的企业税、以补助券为主的教育和医疗体系、目标有限的社会保障体系、以个人储蓄账户为主的养老金制度、在各个层次依靠市场的力量。并不像很多不明就里的批评家宣称的那样，芝加哥小子创建的模式只得到了军方的支持。在三十多年间，基督教民主党、民主党和智利社会党的很多成员也广泛支持这一模式。
在经历了一个多世纪平庸的表现之后，在21世纪初期，智利成为拉美地区最富裕的国家，并且遥遥领先。与此同时，智利的各项社会发展指标同样处于本地区的最佳水平，比如医疗、教育和预期寿命。结果，生活在贫困线以下的人口比例从20世纪80年代中期的53%降至2017年的6%。从收入和其他经济统计数据看，至2020年，智利看上去更像一个南欧国家，比如葡萄牙或西班牙，而不像一个拉美国家。值得注意的是，当智利的改革最初启动时，多数专家都持怀疑态度。他们认为芝加哥小子极力倡导的市场化政策过于激进，在一个贫穷的拉美小国不会奏效。1975年4月16日，在米尔顿·弗里德曼与皮诺切特将军于圣地亚哥会晤两周之后，《卫报》披露军方正在考虑采纳某些“由芝加哥经济学家设计的大胆计划”。
图1.1和图1.2归纳了智利新自由主义模式最为重要的一些经济表现。图1.1展示了1980-2019年一组拉美国家人均GDP的演变。如图所示，在20世纪80年代前期，智利与哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔和秘鲁一起，处于垫底的位置。至2003年，主要因为由芝加哥小子启动并由中左翼政府继续推进的市场化改革，智利成为本地区人均收入水平最高的国家。这一领先地位一直保持到2019年，才被巴拿马超越。图1.2表明，智利贫困人口比例从1987年的53%降至2017年的仅6%，远低于拉美其他国家的水平。相比之下，2017年哥斯达黎加和厄瓜多尔的贫困发生率分别为22.5%和21.5%。
在1990年民主制度恢复之后，智利经常被称颂为新兴经济体或者转型经济体如何实施公共政策的典范。对于智利的发展经验，全世界持各种政治观点的专家都会用“激动人心”和“令人鼓舞”这样的词语来形容。来自苏联阵营的各国政治家纷纷访问智利，以获取第一手资料，了解如何成功地实施亲市场的政策，如何开放经济，并将规模庞大的国有企业私有化。
尽管经济实现了快速增长，贫困率也显著降低，而不平等的程度在整个时期依然保持在高位。2022年，在经合组织（OECD）所有成员国中，智利收入不平等的程度高居第三位。2010年，智利加入了这一高收入国家集团。从2000年至2020年，智利的收入差距有所缩小，但仍然维持在很高的水平。持续的不平等是智利的阿喀琉斯之踵，新自由主义模式的设计者基本上忽视了这个严重的缺陷，而这也将成为他们挥之不去的噩梦。
从智利“奇迹”到2019年民众叛乱和制宪会议
2019年10月18日，智利全国爆发了大规模的示威活动，这令大多数观察家感到震惊。引发示威活动的事件是地铁票价小幅上涨了30比索，相当于4美分。但是，集会者抗议的远不止票价上涨。数个城市的几十万民众游行示威，抗议精英阶层和大企业贪婪成性、犯罪猖獗、学校追逐私利、养老金微薄、推行隔离政策和新自由主义模式。示威者要求豁免学生的债务，实行全民免费医疗。他们挥舞着马普切人的旗帜，要求归还19世纪从原住民那里掠走的土地。尽管大多数示威活动是和平的，但是有些变得极为暴力。纵火、毁损公私财物和抢劫行为时有发生；在抗议活动最初的几天，超过20座地铁站被烧毁。警方以不当使用暴力作为回应，并被指控多次侵犯人权。
在经历了数周的示威、骚乱、抢劫和四处纵火之后，2019年11月15日，大多数政党的领导人断定，控制暴力的唯一方法就是发起一次全国大会，以制定新的“社会契约”。在所有的主要政党中，智利共产党和极左翼的“广泛阵线”没有参与其中。智利举行了一次全民公决，以决定是否以一部新宪法来代替皮诺切特统治时期实施的1980年宪法。这部宪法在几个民主政府执政时期做过修订。尽管由于新冠疫情而有所拖延，但是在一年之后，同意重新编写智利宪法的选民以绝对优势赢得了这次全民公决，2021年5月中旬，通过选举产生了155名制宪会议的成员。155个席位中有17个留给了原住民的代表。根据规则，新宪法文本将包含如下条款：宪法至少要得到2/3的制宪会议成员支持才能通过。
在制宪会议中，大多数当选的成员都属于极左翼，很多人支持与社会权利、生育权利和环境保护有关的具体条款。他们宣称，这次大会的目标就是编写一部“反新自由主义的宪法”，以终结芝加哥小子创建的模式。他们希望这部宪法能够赋予每个人广泛的社会权利，承认原住民在19世纪时被剥夺了土地，应当对他们给予补偿；保护性少数群体（sexualminorities）和环境。只有27%的制宪会议代表是由右翼和中右翼的保守主义力量选举出来的，因此，他们无法获得1/3的席位以实行否决权。2021年12月29日，《纽约时报》的封面故事提到：“智利……正在发生一场全国性的变革。在经历了几个月反对社会不公和环境破坏的抗议活动之后，155名智利人被推选出来，以编写一部新宪法。他们宣称，目前正在经历一场‘气候与生态危机’。”
2021年12月19日，时年35岁的国会议员加夫列尔·博里奇，这位前学生运动积极分子和“尊严制宪”联盟的成员以明显优势当选总统。他得到了智利共产党和“广泛阵线”的支持，后者是一个由规模较小的极左翼政党和一系列政治运动组成的联盟，比如公共利益（Commons）、社会融合（SocialConvergence）、共同力量（CommonForce）和民主革命（DemocraticRevolution）。他们乐于称呼自己为“共同体”，其中大多数诞生于21世纪第二个10年早期的大规模学生示威和抗议活动。在总统竞选时一场接一场的演讲中，加夫列尔·博里奇号召废除“新自由主义模式”，包括其中一些最具特色的成就，比如基于个人储蓄账户的养老金体系。
智利总统加夫列尔·博里奇
在博里奇宣誓就职三个月后，制宪会议完成了自己的任务。伴随着大张旗鼓的宣传活动，宪法草案于2022年7月4日呈现在公众面前。9月4日举行的全民公决将以简单多数的方式，决定是否采用新宪法。这两个选项都有两个月的时间来宣传自己，或者通过新宪法，或者将它否决。
提交的新宪法远远超出改革新自由主义模式的范畴，而这一模式在过去40年间一直占据主导地位。宪法文本对智利的政治制度做出了重大改变。它宣称智利是一个多民族国家，由数个原住民民族构成。它弱化了财政责任和产权保护，为原住民提供了大量的自治领地。这部宪法取消了参议院，并界定了广泛的社会权利，共有103项之多，包括冰川不被破坏的权利。它创建了几个司法体系，其中一个适用于被官方认可的11个原住民民族，还有一个适用于其余人口。这部宪法明确规定，原住民在国会中拥有保留席位，指示政府的外交政策应当集中关注拉美地区，而不是像20世纪晚期以来所有政府所做的那样，主要关注太平洋地区。
随着全民公决日期的临近，几位中左翼政治家对这部拟议的新宪法提出了批评，其中包括前总统爱德华多·弗雷·鲁伊斯-塔格莱和里卡多·拉戈斯。他们指出，这份宪法草案并没有解决人民的真实诉求和渴望；它主要受“身份政治”的影响，过于偏重党派的意见。这份草案没有解释提供这些社会权利的资金来自哪里，因而有可能只是一堆无法实现的承诺。他们确信，制定一部新宪法是必要的，但是本次制宪会议制定的这部宪法还不完善。他们的观点是，否决这部宪法草案，重新制定一部新宪法。
9月4日，在经历了一场紧张激烈且令人痛苦不堪的宣传活动之后，否决的一方以明显优势获胜，有62%的选民选择否决这一草案，赞成通过草案的选票仅有38%。对博里奇总统而言，该投票结果是一记重击，因为他极力赞同通过新宪法。《纽约时报》9月6日刊登的一篇文章指出，“制宪会议由154名选出的代表构成，其中很多人都是政治上的门外汉。他们提出的转型方案被证明过于激进，因而不得不进行重大调整”。9月5日的《经济学人》杂志写道，“失败的责任很大程度上要归咎于制宪会议本身……在当选的代表中，超过2/3都来自主流政党之外。他们中有很多人来自强硬左派的政治新手和积极分子……他们很快就与普通选民产生了隔阂”。
在2022年9月下旬我写下这段文字时，所有派别的政治家都在讨论智利的制宪议程下一步应该走向何方。尽管还不清楚新议程的时间节点和具体细节，但仍有三件事是确定无疑的：首先，智利将以一部新宪法来代替现有宪法。新宪法将重视和保障很多社会权利，并由国家免费提供。这部新宪法包含的社会权利不可能像被否决的草案中那么多，但是数量仍将非常可观。其次，新宪法的文本将由选举出的代表在“专家”的协助下编写，包括宪法学家、社会学家、经济学家和人类学家。然而，这次编写宪法的整个过程将在政党的指引下完成，从而避免原来制宪会议的过激行为和官僚主义作风。最后，新自由主义时代不会卷土重来，由芝加哥小子创建的经济体系大部分将被某种社会民主体系取代，这类似于欧洲盛行的那种制度，特别是北欧国家。这种深入的改革是否有助于智利实现社会和谐与包容，并且更为平等和繁荣，仍然有待观察。
本文摘自《智利计划：芝加哥小子和新自由主义的兴衰》的引言部分，澎湃新闻经出版方授权刊载，标题为编者所拟。
《智利计划：芝加哥小子和新自由主义的兴衰》，【智】塞巴斯蒂安·爱德华兹/著 郭金兴/译，中信出版集团，2024年7月版
