南四湖蝶变，检察公益诉讼力解“九龙治水”

界面新闻记者 | 张倩楠

界面新闻编辑 | 刘海川

“南四湖专案在这么短的时间内完成了多年难以完成的治理任务，成功在于检察公益诉讼融入了法治监督体系，善于将中国特色的政治体制优势转化为国家治理体系和治理能力现代化水平。”2024年11月13日，最高人民检察院副检察长、南四湖专案组组长张雪樵在“南四湖专案”指导性案例新闻发布会上说。

张雪樵表示，南四湖专案作为最高检继万峰湖专案之后又一跨区划流域生态治理公益诉讼案件，标志着检察机关通过一体化履职、组团式办案模式、异地管辖立案、公开听证等机制创新，已经形成了比较成熟的破解跨区划流域生态治理难题的“中国方案”。

“九龙治水”十余年，南四湖成为“集中纳污区”

南四湖地处山东、江苏、安徽等省交界处，由微山湖、昭阳湖、独山湖和南阳湖四个相连湖泊组成，入湖河流53条，涉及4省8市34县（市、区），湖区面积1266平方公里，流域面积3.17万平方公里，是我国北方最大的淡水湖。南四湖系京杭大运河航运交通要道，也是南水北调东线工程输水干线和重要调蓄水库，流域生态环境质量与沿湖200多万群众的生产生活乃至生命健康息息相关，地位殊为重要。

由于历史原因及沿湖地区地理区位不同、经济社会发展现状不一，长期以来沿湖各地对流域生态环境的治理重点、执法标准和监管方式等存在较大差异，加之“无人管”“多头管”“交叉管”问题突出，导致南四湖成为“集中纳污区”。

首先是工业污染问题，多地工业园区污水处理基础设施滞后，部分工厂存在超标排放和暗管排污等问题。湖区内山东江苏两省41家煤矿企业排放的矿井水硫酸盐和全盐量等浓度严重超标，导致湖区水质下降，且废水排入农田降低农作物产量及品质。

2021年初，微山县湖区有“住家船”（渔民吃住和劳作都在船上）渔民4855户16332人，涉及12个乡镇（街道）53个村，生活污水直排入湖，生活垃圾随意丢弃，湖面漂浮，岸上成堆。

水产养殖作为湖区农民的主要生产方式和经济来源，几乎半数以上湖面采用高密度的传统养殖方式，水体严重富营养化，劣化呈酱油色或者黑臭水体。

南四湖每年通行船舶约8.2万艘，且大多高于2000吨位，因各省对船舶和港口码头的管理要求不统一，有的船舶生活污水和含油废水放任直排，航道湖面常年漂浮生活垃圾。

虽然地方党委政府十多年来致力于治污，南四湖流域生态环境有所改善，但因为多重污染交织，跨行政区划治理不统一，边治理边污染的局面未得到根本性扭转。中国环境监测总站国家地表水环境监测数据显示，2020年8月汛期，南四湖流域多个断面出现Ⅳ类至劣Ⅴ类水质，高锰酸盐指数和总磷浓度明显超标。

公益诉讼推动南四湖流域生态环境治理

南四湖流域生态环境受损严重，与执法主体分散、执法标准不一、区域协调联动不足紧密相关，单一行政监管系统或者各省分别治理，难以有效根治。

2021年3月下旬，最高检联合生态环境部实地调研南四湖流域生态环境受损问题，并组织山东、江苏、安徽、河南四省检察机关开展初步调查。鉴于该流域生态环境受损问题严重复杂，且案涉违法主体众多，2021年4月8日，最高检决定基于南四湖流域生态环境受损事实进行公益诉讼立案，并成立由四级检察机关组成的一体化办案团队。

历时1年零11天，四级检察机关共立案办理公益诉讼案件205件，其中，市、县两级检察机关立案196件，山东、江苏省级检察院立案8件，最高检直接立案1件。对污染主体已经查明的违法企业，依法提起民事公益诉讼20件，追究其停止排污侵权、承担生态环境损害赔偿金等法律责任。

针对因历史原因形成的长期拖而不决的问题，办案组指导江苏、山东两省检察机关会签《关于深化跨省协作配合加强南四湖流域公益保护工作的意见》。为进一步加强行政执法与检察公益诉讼的协作，江苏、山东、安徽等省级检察院与水利部淮河水利委员会共同签署《关于加强淮河流域水行政执法与检察公益诉讼协作的实施意见》。

鉴于相关省份水污染物排放标准不统一，成为影响南四湖流域上下游、左右岸贯通一体生态环境治理的根源性问题，最高检积极协调生态环境部淮河流域生态环境监督管理局，督促山东、江苏、安徽、河南四省着手编制南四湖流域水污染物综合排放标准。这是首个国家牵头统一编制、以地方标准形式发布的流域型综合排放标准，现已颁布实施，填补了南四湖流域水环境保护统一执法标准的空白。

通过办案，多重污染在根源上得到控制，基本形成全流域上下游贯通一体的生态环境治理格局。2022年，中国环境监测总站监测数据显示，南四湖流域国控断面水质优良比例历史上首次达到100%。2022年4月19日，最高检决定终结审查南四湖生态环境受损公益诉讼案。

为从长效机制上彻底解决因经济发展、生产生活带来的环境污染反弹问题，案件结案后，最高检注重跟踪回访南四湖生态环境治理情况。截至2024年9月底，微山县通过生态化改造，生态养殖已占全县养殖面积的88%。经过生态综合治理，山东省济宁市微山湖旅游区已获评国家5A级旅游景区，成为绿水青山转化金山银山的生动实践。