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界面新闻记者 |
界面新闻编辑 | 刘海川
近年来，我国地方政府债务规模过度扩张，导致经济和金融风险凸显，究其背后，监督机制不健全是一个重要原因。为此，强化各级人大对地方政府债务的监督审查职能，正越来越受到重视。
2024年11月4日，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法（修正草案）》提请十四届全国人大常委会第十二次会议二次审议。修正草案明确，各级人大常委会应当对政府债务进行监督，规定国务院和县级以上地方各级人民政府应当每年向本级人大常委会报告政府债务管理情况。
地方人大应当如何发挥监督作用？专家表示，在现有制度环境下，应加大公开透明力度，让人大提前介入地方政府债务管理，及时进行审查和评估，从而尽早遏制地方官员的投资随意性和政府债务的无序扩张态势。
监督机制待完善
“以前确实存在人大监督缺位的问题，例如，人大监督地方政府债务没有法律文件支持，而且监督手段相对较少，往往也是事后监督，难免流于形式。但是近年来，通过一系列法律和政策文件的完善，人大监督在地方政府债务管理中的角色和作用正在不断加强。”西南财经大学财政税务学院教授、地方人大预算审查监督中心主任刘蓉告诉界面新闻。
2016年3月，十二届全国人大常委会发布《关于规范地方政府债务管理工作情况的调研报告》指出，人大对地方政府债务的监督还不到位，一是审查监督机制亟待健全，二是债务信息报送有待完善。政府向人大提交的债务信息没有明确的标准和要求，大多只有新增债务、置换债务、余额限额等总量数据，缺少债务资金支出详细内容，代表和委员难以开展实质性审查。同时，对政府或有负债情况是否向人大报告也没有明确规定。
刘蓉表示，由于此前法律没有明确人大有权限审查地方政府债务，并且地方政府债务还有一个特殊机制，即隐性债务的保密属性，地方财政部门可能会以这些制度的设定为理由认为不需要向人大报告。后来，即便开始向人大报告，财政部门也只是简单报告债务的整体额度，或者被审计发现的问题等，以至于债务审查不能深入进行。
2021年6月，中共中央办公厅印发《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》，对加强地方人大对政府债务的审查监督作出全面部署安排。随后在2022年1月，全国人大常委会办公厅印发《关于推动贯彻落实党中央的工作建议》。2022年3月地方组织法第六次修正后，从法律层面明确了县级以上地方各级人大及其常委会拥有“审查监督政府债务”的法定职权。
2022年11月，全国人大常委会预算工委召开地方政府债务审查监督工作座谈会介绍，多数地方人大都探索建立了听取政府报告债务情况的制度。
不过，界面新闻查询发现，各地在建立人大审查监督地方政府债务工作机制过程中，省级层面动作相对加快，市县级层面就显得进度不一。虽然如江西省南昌市、云南省元谋县和广南县等一些县级政府主动制定出台了政府债务审查监督实施办法，但是国内更多市县在推进该项工作时仍然步履缓慢。
2024年9月，十四届全国人大常委会第十一次会议发布《关于2023年度政府债务管理情况的监督调研报告》指出，不少地方贯彻实施预算法有关政府债务管理的规定不够严格，有的未按法律规定进行追责问责，有的地方人大监督作用尚未有效发挥。
刘蓉表示，地方人大对政府债务监督越往下级政府越难执行，首先是存在信息不对称，政府可能掌握更多关于债务的详细信息，而人大获取这些信息的渠道有限，其次是地方人大对政府的债务监督在法律和制度上存在一定的局限性。最后，地方人大及其常委会在债务监督方面的专业能力可能不足，难以对复杂的债务情况进行深入分析和有效监督。因此，为了解决这些问题，需要进一步完善相关法律制度，加强地方人大的监督能力，并确保信息的透明度和可获取性。
长期研究地方政府债务的北京市忠慧律师事务所主任安新华律师对界面新闻表示，置换地方政府债务并不能解决债务治理根本问题，建立健全人大监督机制，对地方政府债务管理属于基石性的制度安排，通过人大介入方式，可以有效监督资金使用、投向和金额等情况，也可以使得国家债务治理体系更加完善，从根本上解决地方债务无序增长问题。
安新华强调，地方政府举债进行地方社会经济建设投资，一定要把有限的资金用在社会建设发展最需要的地方，发挥最大价值。通过让地方人大发挥作用可以充分保障债务投资的有效性，很多地方债务风险的产生都是重复建设、无效或低效投资导致，人大加强监督对后续遏制地方政府债务无序扩张，减少规划和投资项目的随意性都会非常有用。
公开透明是原则
安新华表示，由本级人大常委会监督地方政府债务在实操层面更具可行性。目前国家在法律规定上可先作出制度性安排，具体执行时鼓励各地政府进行有益探索。
“人大进行监督应该在哪个时点？从这些年研究和实务经验看，在项目申报前介入监督最关键。地方政府发债建设哪些项目，这些项目合不合理应该让人大投票表决，如果等到投资项目形成不良债务，成为没有收益的债务，或者错误投资的债务，钱已经花掉了，这时再监督意义已经不是很大。”安新华说，重大项目的投资，应需要人大过会，需要给人大代表提供充分的解释论证的报告，并接受质询等，甚至所在区域或网络上公示，现在很多地方投资项目缺少此环节，暴露出决策机制和流程的重大缺陷。
刘蓉也表示，地方人大对政府债务进行监督，需要事前、事中和事后全过程介入，而以往都是事后监督，虽然预算法也规定，年度预算要包含重大项目投资情况，但是债务管理是另外的口径，政府每年要发行多少债，走的是财政程序，并没有法律文件、政府文件、制度文件作出规定，这种监督就很难发挥实际作用。
刘蓉介绍，加强人大监督有一个很好的办法是预算报告联网，把所有财政信息，包括债务等，在人大系统中联网，让人大代表能够看到并进行评估，但是这项工作目前各地实施方式不一样，有的地方会把财政收支信息和债务情况都收录进去，有的地方就没有，有的省级可以做到，但是市县级就实现不了。
对此，全国人大法工委发言人黄海华11月4日在记者会上透露，修正草案已增加规定各级人大常委会运用现代信息技术开展联网监督，建立健全信息共享和工作贯通协调机制，提高财政经济工作监督效能。
“当前大数据监督手段还不够完善，但是，透明化的监督是最好的监督。”刘蓉说，透明化分为两个部分，首先是政府隐性债务不应该再按照保密原则实施，起码应向地方人大公开，人大代表也应该及时介入，另一个透明就是债务数据全部联网，进入人大系统，至少要让人大代表能够看到。
安新华还指出，财政资金使用第三方评价是目前有效的监督方式，并且已经是财政部门非常成熟的操作机制，地方政府债务管理也应该引入第三方评价，通过专业团队和机构对债务项目绩效进行有效评估，同时，评价结果可以和后续地方政府债务资金的获取进行挂钩。“地方人大也可以借助第三方评价，通过专业力量进行监督审查，因为人大代表本身工作很忙，让他去做专业的评估也是力不从心，勉为其难。”安新华说。
值得注意的是，十四届全国人大常委会第十二次会议日前还审议了国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案。财联社援引专业人士观点称，这显示了化债并非是中央下场“兜底”，而是秉持“谁家孩子谁来抱”的原则，增加地方债务限额置换隐性债务。该报道称，综合多方统计来看，目前地方政府隐性债务规模至少约9万亿。
刘蓉表示，专项债务置换隐性债务后，对地方政府是一种激励，但是后面也可能面临道德风险问题。地方层面，特别是经济发展不好的地方政府，使用债务资金的效率不高，甚至存在滥用的问题，如果中央继续给予化债支持，那该地政府以后争取中央救助积极性就会更高，同时由于使用资金不规范，导致债务规模扩大，将来会不会引发新一轮更大规模的债务扩张，有待关注。
刘蓉认为，最终发展地方经济的责任和职能是在地方政府，人大怎么去有效地监督政府，这仍是个需要破解的难题。在现行体制下，人大也不是万能的，单纯依靠人大监督还是作用有限，根本是要转变地方政府职能，改变地方政府多年来追求债务规模扩张的态势，要约束政府部门的权力，对债务暴雷的地区加大追责问责力度，采用大数据等现代技术，通过预算联网监督实现地方政府债务公开透明。
